COMPETENZA EMISSIONE ORDINANZA SICUREZZA E INCOLUMITA’ PUBBLICA: TAR CAMPANIA, SALERNO, III, 20/03/24 N° 674

LE ORDINANZE CONTINGIBILI ED URGENTI DISCIPLINATE DAGLI ARTICOLI 50 E 54 DEL T.U.E.L. DEVONO ESSERE ADOTTATE ESCLUSIVAMENTE DAL SINDACO O POSSONO ESSERE EMESSE ANCHE DAL DIRIGENTE COMUNALE RESPONSABILE PER MATERIA?

LA NORMATIVA

Articolo 50  T.U.E.L. “Competenze del sindaco e del presidente della provincia”

“OMISSIS

5.  In particolare, in caso di emergenze sanitarie o di igiene pubblica a carattere esclusivamente locale le ordinanze contingibili e urgenti sono adottate dal sindaco, quale rappresentante della comunità locale. Le medesime ordinanze sono adottate dal sindaco, quale rappresentante della comunità locale, in relazione all’urgente necessità di interventi volti a superare situazioni di grave incuria o degrado del territorio, dell’ambiente e del patrimonio culturale o di pregiudizio del decoro e della vivibilità urbana, con particolare riferimento alle esigenze di tutela della tranquillità e del riposo dei residenti, anche intervenendo in materia di orari di vendita, anche per asporto, e di somministrazione di bevande alcoliche e superalcoliche. Negli altri casi l’adozione dei provvedimenti d’urgenza, ivi compresa la costituzione di centri e organismi di referenza o assistenza, spetta allo Stato o alle regioni in ragione della dimensione dell’emergenza e dell’eventuale interessamento di più ambiti territoriali regionali.

OMISSIS”

Articolo 54  T.U.E.L. Attribuzioni del sindaco nelle funzioni di competenza statale

“OMISSIS

4.  Il sindaco, quale ufficiale del Governo, adotta con atto motivato provvedimenti, anche contingibili e urgenti nel rispetto dei princìpi generali dell’ordinamento, al fine di prevenire e di eliminare gravi pericoli che minacciano l’incolumità pubblica e la sicurezza urbana. I provvedimenti di cui al presente comma sono preventivamente comunicati al prefetto anche ai fini della predisposizione degli strumenti ritenuti necessari alla loro attuazione.

4-bis.  I provvedimenti adottati ai sensi del comma 4 concernenti l’incolumità pubblica sono diretti a tutelare l’integrità fisica della popolazione, quelli concernenti la sicurezza urbana sono diretti a prevenire e contrastare l’insorgere di fenomeni criminosi o di illegalità, quali lo spaccio di stupefacenti, lo sfruttamento della prostituzione, la tratta di persone, l’accattonaggio con impiego di minori e disabili, ovvero riguardano fenomeni di abusivismo, quale l’illecita occupazione di spazi pubblici, o di violenza, anche legati all’abuso di alcool o all’uso di sostanze stupefacenti.

OMISSIS”

IL CASO

Un comune ha imposto ad un soggetto, mediante ordinanza contingibile ed urgente emessa a firma del Responsabile del Settore Urbanistica e Demanio, di effettuare su area di proprietà con decorrenza immediata e senza indugio, a proprie cura e spesa, quanto indispensabile per i lavori necessari al fine dell’eliminazione di ogni pericolo per persone o cose onde garantire la sicurezza pubblica.

Viene presentato ricorso affermando l’incompetenza del dirigente comunale ad adottare il provvedimento contingibile ed urgente.

LA SENTENZA

Il  TAR CAMPANIA, SALERNO, III, 20/03/24 N° 674  ricorda che “…Come noto, le ordinanze contingibili e urgenti costituiscono provvedimenti atipici volti ad assicurare elasticità di manovra all’amministrazione nel prevenire il perpetrarsi di danni rilevanti all’incolumità pubblica, spesso irreparabili a posteriori…”,

questi provvedimenti “…pertanto, non hanno la finalità di attribuire responsabilità o di sanzionare comportamenti illegittimi, ma piuttosto quella di fronteggiare con immediatezza una situazione di natura eccezionale e imprevedibile oppure una condizione di pericolo concreto di un danno grave e imminente al momento dell’adozione del provvedimento, anche a prescindere dalla circostanza…che la situazione emergenziale fosse sorta in epoca antecedente…”,

aggiungendo “…che l’ordinanza contingibile e urgente richiede che la p.a. debba affrontare, a tutela della pubblica incolumità, o comunque di altri valori dell’ordinamento da presidiare costantemente, situazioni di pericolo non tutelabili mediante l’adozione di strumenti ordinari…”.

Venendo poi alla normativa specifica “…La possibilità di ricorrere allo strumento dell’ordinanza contingibile e urgente ex artt. 50 e 54 del T.U.E.L. è condizionata dalla sussistenza di un pericolo concreto, che imponga di provvedere in via d’urgenza, con strumenti extra ordinem, per fronteggiare emergenze sanitarie o porre rimedio a situazioni di natura eccezionale ed imprevedibile di pericolo attuale e imminente per l’incolumità pubblica e la sicurezza urbana, non fronteggiabili con gli strumenti ordinari apprestati dall’ordinamento.

Tale potere di ordinanza presuppone necessariamente situazioni non tipizzate dalla legge di pericolo effettivo, la cui sussistenza deve essere suffragata da istruttoria adeguata e da congrua motivazione, e in ragione di tali situazioni si giustifica la deviazione dal principio di tipicità degli atti amministrativi e la possibilità di derogare alla disciplina vigente, stante la configurazione residuale, quasi di chiusura, di tale tipologia provvedimentale…”.

Si arriva infine al motivo del ricorso affermando che “…facendo applicazione dei principi legislativi e giurisprudenziali testè richiamati, va detto che il ricorso all’esame…deve essere accolto, stante la chiara fondatezza della censura d’incompetenza del Responsabile del Settore Urbanistica e Demanio del Comune di ad emanare l’ordinanza…”.

Infatti il provevdimento impugnato “…costituisce un’ordinanza contingibile e urgente, in materia di sicurezza ed incolumità pubblica, come tale attribuita alla competenza sindacale, dagli artt. 50 e 54 d. l.vo 267/2000, come interpretati dalla giurisprudenza…Il dirigente non dispone del potere di ordinanza extra ordinem a tutela dell’incolumità pubblica ex art. 54 comma 4, d. lg. n. 267 del 2000, spettando al Sindaco, quale Ufficiale del Governo; parimenti, l’adozione di ordinanze contingibili ed urgenti per emergenze sanitarie o di igiene pubblica a carattere esclusivamente locale è comunque riservata al Sindaco, quale rappresentate della comunità locale, ai sensi dell’art. 50 comma 5, d. lg. n. 267 del 2000…“.

Giovanni Paris

COLLOCAZIONE OBBLIGATORIA DEL CROCIFISSO TRAMITE ORDINANZA SINDACALE CONTINGIBILE ED URGENTE: CONSIGLIO DI STATO, II, 18/03/24 N° 2567

E’ LEGGITTIMA LA EMISSIONE DI UNA ORDINANZA SINDACALE CONTINGIBILE ED URGENTE CHE PREVEDA LA COLLOCAZIONE OBBLIGATORIA DEL CROCIFISSO NEGLI UFFICI PUBBLICI?

QUALI SONO I PRESUPPOSTI PER LA EMISSIONE DI UNA ORDINANZA SINDACALE CONTINGIBILE ED URGENTE?

INQUADRAMENTO GENERALE

Le ordinanze di urgente necessità sono, secondo la definizione data da Massimo Severo Giannini “provvedimenti amministrativi innominati, che si inventano e si adottano in caso di necessità allorché le norme non contemplano altro strumento d’urgenza per provvedere ad un interesse pubblico”.

Esse costituiscono espressione di un potere derogatorio libero nel contenuto, in quanto provvedimenti medianti i quali, nelle situazioni di urgente necessità, le autorità amministrative indicate dalla legge possono porre in essere statuizioni di vario contenuto.

DEFINIZIONE

Non si rintraccia nel nostro ordinamento giuridico una definizione normativa di ordinanza contingibile ed urgente, quindi è possibile proporne una che è il frutto della elaborazione dottrinale e giurisprudenziale.

Tentiamo di fornire una definizione la più esaustiva, chiara e completa dei suoi elementi essenziali e caratteri.

Possiamo dire che l’ordinanza contingibile ed urgente di competenza del Sindaco è:

quel provvedimento amministrativo, adeguatamente motivato, di indole straordinaria, atipico, espressione di un potere extra ordinem, libero nel contenuto, con efficacia limitata nel tempo e che deve comunque rispettare le norme costituzionali ed i principi generali dell’ordinamento, che il Sindaco emette in qualità di Ufficiale di Governo in casi di necessità ed urgenza derivanti da eventi eccezionali ed imprevedibili al fine di evitare o eliminare pericoli per l’incolumità dei cittadini, quando non è possibile provvedere con i mezzi ordinari posti a disposizione dall’ordinamento giuridico.

FONDAMENTO

La attribuzione di tale potere trova il suo fondamento logico nel fatto che l’ordinamento giuridico, pur prevedendo e regolamentando moltissime situazioni di necessità ed urgenza, non può disciplinare compiutamente tutti i casi, per cui in tali situazioni ove l’autorità non fosse dotata del potere di ordinanza si troverebbe costretta a non agire per non violare il principio della legalità oppure ad agire illegittimamente per porre rimedio alle situazioni medesime.

DEROGA TIPICITA’

Le ordinanze contingibili ed urgenti sono espressione di un potere straordinario ed eccezionale per il quale l’ordinamento fissa solo alcuni elementi: l’organo competente, i presupposti (necessità ed urgenza), mentre lascia all’autorità amministrativa una ampia sfera discrezionale circa la determinazione del contenuto, rappresentando così una restrizione del principio di legalità, prevedendo un genere di provvedimento ATIPICO.

Quindi esse sono provvedimenti che comunque osservano il principio di legalità, (perché trovano fondamento esclusivo nella legge), ma costituiscono una eccezione rispetto alla regola della tipicità e deroga al principio della riserva di legge (perché impongono obblighi non previsti per legge, si “crea” diritto), potendo altresì emanare disposizioni derogatorie della normativa vigente.

PRESUPPOSTI

Si è detto che l’ordinamento conferisce il potere di emettere ordinanze di necessità quando concorrono i presupposti della contingibilità ed urgenza.

Cosa indicano tali concetti?

Prima di tutto va chiarito che essi sono riferiti non al provvedimento, ma ai fatti che ne determinano e legittimano la emanazione.

CONTINGIBILITA’: essa è conosciuta anche con il termine di NECESSITA’, indica l’esistenza di un fatto di indole straordinaria, inconsueta, accidentale, quindi imprevista o imprevedibile, da ciò una situazione di emergenza che rende necessario un intervento a sua disciplina.

URGENZA: indica che l’intervento deve essere immediatamente realizzato stante la imminenza di una situazione di pericolo di danno reale ed attuale a cui si impone di ovviare, senza possibilità di aspettare.

INESISTENZA DI STRUMENTI GIURIDICI ORDINARI

Bisogna aggiungere che da sole la contingibilità e l’urgenza in sé non legittimano l’emissione di una ordinanza di necessità, ma ciò può avvenire solo quando non è possibile altrimenti provvedere adeguatamente con i mezzi ordinari previsti dall’ordinamento, quindi ogni qual volta la situazione è possibile fronteggiarla con rimedi ordinari previsti per legge non è possibile far ricorso all’ordinanza contingibile ed urgente.

LA NORMATIVA

Articolo 50  T.U.E.L. “Competenze del sindaco e del presidente della provincia”

“OMISSIS

5.  In particolare, in caso di emergenze sanitarie o di igiene pubblica a carattere esclusivamente locale le ordinanze contingibili e urgenti sono adottate dal sindaco, quale rappresentante della comunità locale. Le medesime ordinanze sono adottate dal sindaco, quale rappresentante della comunità locale, in relazione all’urgente necessità di interventi volti a superare situazioni di grave incuria o degrado del territorio, dell’ambiente e del patrimonio culturale o di pregiudizio del decoro e della vivibilità urbana, con particolare riferimento alle esigenze di tutela della tranquillità e del riposo dei residenti, anche intervenendo in materia di orari di vendita, anche per asporto, e di somministrazione di bevande alcoliche e superalcoliche. Negli altri casi l’adozione dei provvedimenti d’urgenza, ivi compresa la costituzione di centri e organismi di referenza o assistenza, spetta allo Stato o alle regioni in ragione della dimensione dell’emergenza e dell’eventuale interessamento di più ambiti territoriali regionali.

OMISSIS”

Articolo 54  T.U.E.L. Attribuzioni del sindaco nelle funzioni di competenza statale

“OMISSIS

4.  Il sindaco, quale ufficiale del Governo, adotta con atto motivato provvedimenti, anche contingibili e urgenti nel rispetto dei princìpi generali dell’ordinamento, al fine di prevenire e di eliminare gravi pericoli che minacciano l’incolumità pubblica e la sicurezza urbana. I provvedimenti di cui al presente comma sono preventivamente comunicati al prefetto anche ai fini della predisposizione degli strumenti ritenuti necessari alla loro attuazione.

4-bis.  I provvedimenti adottati ai sensi del comma 4 concernenti l’incolumità pubblica sono diretti a tutelare l’integrità fisica della popolazione, quelli concernenti la sicurezza urbana sono diretti a prevenire e contrastare l’insorgere di fenomeni criminosi o di illegalità, quali lo spaccio di stupefacenti, lo sfruttamento della prostituzione, la tratta di persone, l’accattonaggio con impiego di minori e disabili, ovvero riguardano fenomeni di abusivismo, quale l’illecita occupazione di spazi pubblici, o di violenza, anche legati all’abuso di alcool o all’uso di sostanze stupefacenti.

OMISSIS”

IL CASO

Un Sindaco ha emesso una ordinanza, ai sensi degli articoli 50 e 54 del d. lgs. n. 267 del 2000, con la quale ha previsto l’immediata affissione del crocifisso in tutti gli uffici pubblici presenti nel territorio comunale, prevedendo al contempo una sanzione a carico dei trasgressori. L’ordinanza fu poi successivamente revocata.

Vi è da segnalare che in base alla sentenza del 18 marzo del 2011 della Corte Edu in materia di simboli religiosi ogni stato membro è titolare di un margine di apprezzamento quanto al luogo della loro esposizione, dovendosi al contempo escludere che il crocifisso rappresenti un elemento di indottrinamento, incompatibile, in quanto tale, con la libera espressione del pensiero.

IL CONSIGLIO DI STATO

Sappiamo che nessuna autorità può prevedere la imposizione di obblighi, divieti e limitazioni se non nei limiti in cui questo è previsto dalla legge, questo si chiama PRINCIPIO DI LEGALITA’, quindi nessuno, tranne gli organi specificamente preposti, può essere “creatore” o “inventore” del diritto.

Il CONSIGLIO DI STATO, II, 18/03/24 N° 2567 che si è occupato della vicenda premette che “…Nel nostro ordinamento, a garanzia della sfera giuridico-patrimoniale dei consociati, vigono il principio di legalità ed il principio di tipicità dei provvedimenti amministrativi. Per tale ragione, le fattispecie nelle quali la legge ammette che un atto amministrativo possa avere contenuto atipico sono da ritenersi eccezionali e, per tali motivi, di stretta interpretazione. …”

Nello specifico “…Nel caso dei poteri contingibili e urgenti attribuiti al Sindaco – che, presentando un contenuto atipico, rientrano in quest’ultima categoria – onde ulteriormente restringerne l’operatività, il T.U.E.L. prevede specifici requisiti per il relativo esercizio. …”.

Si osserva che “…Il provvedimento impugnato ha giustificato la prescrizione con cui imponeva l’esposizione del crocifisso negli uffici pubblici con l’urgenza di “preservare le attuali tradizioni ovvero mantenere negli edifici pubblici di questo comune la presenza del crocifisso quale simbolo fondamentale dei valori civili e culturali del nostro paese”. All’evidenza la motivazione ora richiamata non rientra, neppure indirettamente, in alcuno dei presupposti di fatto che avrebbero legittimato l’esercizio del relativo potere. E poiché oltre a quanto osservato, in tema di provvedimenti contingibili e urgenti, “soltanto a fronte di una puntuale rappresentazione della situazione di grave pericolo attuale, suffragata da istruttoria e motivazione adeguate, si può giustificare l’eccezionale deroga al principio di tipicità degli atti amministrativi ed alla disciplina vigente, attuata mediante l’utilizzazione di provvedimenti “extra ordinem”…ne deriva che il provvedimento impugnato è stato emesso in difetto di attribuzioni e che pertanto, in accoglimento del gravame, deve ritenersi per tali ragioni illegittimo. …”.

Inoltre “…non risulta che il sindaco, prima di emettere la misura, abbia effettuato alcun ragionevole bilanciamento tra gli interessi in gioco coinvolti nella decisione amministrativa. …”,

come affermato, sebbene con specifico riferimento al crocifisso affisso nelle aule scolastiche, dalle Sezioni Unite della Cassazione per le quali “…tale valutazione andava esperita perché “il R.D. n. 965 del 1924, art. 118 , che comprende il crocifisso tra gli arredi scolastici, deve essere interpretato in conformità alla Costituzione e alla legislazione che dei principi costituzionali costituisce svolgimento e attuazione, nel senso che la comunità scolastica può decidere di esporre il crocifisso in aula con valutazione che sia frutto del rispetto delle convinzioni di tutti i componenti della medesima comunità, ricercando un “ragionevole accomodamento” tra eventuali posizioni difformi”. (In questo senso la Suprema Corte, con la sentenza n. 24414 del 9 settembre del 2021 che ha dichiarato illegittima una circolare del dirigente scolastico che, nel richiamare tutti i docenti della classe al dovere di rispettare e tutelare la volontà degli studenti, espressa a maggioranza in una assemblea, di vedere esposto il crocifisso nella loro aula, non ricerchi un ragionevole accomodamento con la posizione manifestata dal docente dissenziente). …”.

Giovanni Paris

Si leggano anche:

• CONSIGLIO DI STATO, IV, 12/03/24 N° 2395
• CONSIGLIO DI STATO, V, 03/01/24 N° 105
• CONSIGLIO DI STATO, IV, 25/03/22 N° 2193
• CONSIGLIO DI STATO, V, 10/11/22 N° 9846

Giovanni Paris

CONDIZIONI PER EMISSIONE DI ORDINANZA SINDACALE CONTINGIBILE ED URGENTE: CONSIGLIO DI STATO, V, 03/01/24 N° 105

QUALI SONO I PRESUPPOSTI PER LA EMISSIONE DI UNA ORDINANZA SINDACALE CONTINGIBILE ED URGENTE?

INQUADRAMENTO GENERALE

Le ordinanze di urgente necessità sono, secondo la definizione data da M.S. Giannini “provvedimenti amministrativi innominati, che si inventano e si adottano in caso di necessità allorché le norme non contemplano altro strumento d’urgenza per provvedere ad un interesse pubblico”.

Esse costituiscono espressione di un potere derogatorio libero nel contenuto, in quanto provvedimenti medianti i quali, nelle situazioni di urgente necessità, le autorità amministrative indicate dalla legge possono porre in essere statuizioni di vario contenuto.

DEFINIZIONE

Non si rintraccia nel nostro ordinamento giuridico una definizione normativa di ordinanza contingibile ed urgente, quindi è possibile proporne una che è il frutto della elaborazione dottrinale e giurisprudenziale.

Tentiamo di fornire una definizione la più esaustiva, chiara e completa dei suoi elementi essenziali e caratteri.

Possiamo dire che l’ordinanza contingibile ed urgente di competenza del Sindaco è:

quel provvedimento amministrativo, adeguatamente motivato, di indole straordinaria, atipico, espressione di un potere extra ordinem, libero nel contenuto, con efficacia limitata nel tempo e che deve comunque rispettare le norme costituzionali ed i principi generali dell’ordinamento, che il Sindaco emette in qualità di Ufficiale di Governo in casi di necessità ed urgenza derivanti da eventi eccezionali ed imprevedibili al fine di evitare o eliminare pericoli per l’incolumità dei cittadini, quando non è possibile provvedere con i mezzi ordinari posti a disposizione dall’ordinamento giuridico.

FONDAMENTO

La attribuzione di tale potere trova il suo fondamento logico nel fatto che l’ordinamento giuridico, pur prevedendo e regolamentando moltissime situazioni di necessità ed urgenza, non può disciplinare compiutamente tutti i casi, per cui in tali situazioni ove l’autorità non fosse dotata del potere di ordinanza si troverebbe costretta a non agire per non violare il principio della legalità oppure ad agire illegittimamente per porre rimedio alle situazioni medesime.

DEROGA TIPICITA’

Le ordinanze contingibili ed urgenti sono espressione di un potere straordinario ed eccezionale per il quale l’ordinamento fissa solo alcuni elementi: l’organo competente, i presupposti (necessità ed urgenza), mentre lascia all’autorità amministrativa una ampia sfera discrezionale circa la determinazione del contenuto, rappresentando così una restrizione del principio di legalità, prevedendo un genere di provvedimento ATIPICO.

Quindi esse sono provvedimenti che comunque osservano il principio di legalità, (perché trovano fondamento esclusivo nella legge), ma costituiscono una eccezione rispetto alla regola della tipicità e deroga al principio della riserva di legge (perché impongono obblighi non previsti per legge, si “crea” diritto), potendo altresì emanare disposizioni derogatorie della normativa vigente.

PRESUPPOSTI

Si è detto che l’ordinamento conferisce il potere di emettere ordinanze di necessità quando concorrono i presupposti della contingibilità ed urgenza.

Cosa indicano tali concetti?

Prima di tutto va chiarito che essi sono riferiti non al provvedimento, ma ai fatti che ne determinano e legittimano la emanazione.

CONTINGIBILITA’: essa è conosciuta anche con il termine di NECESSITA’, indica l’esistenza di un fatto di indole straordinaria, inconsueta, accidentale, quindi imprevista o imprevedibile, da ciò una situazione di emergenza che rende necessario un intervento a sua disciplina.

URGENZA: indica che l’intervento deve essere immediatamente realizzato stante la imminenza di una situazione di pericolo di danno reale ed attuale a cui si impone di ovviare, senza possibilità di aspettare.

INESISTENZA DI STRUMENTI GIURIDICI ORDINARI

Bisogna aggiungere che da sole la contingibilità e l’urgenza in sé non legittimano l’emissione di una ordinanza di necessità, ma ciò può avvenire solo quando non è possibile altrimenti provvedere adeguatamente con i mezzi ordinari previsti dall’ordinamento, quindi ogni qual volta la situazione è possibile fronteggiarla con rimedi ordinari previsti per legge non è possibile far ricorso all’ordinanza contingibile ed urgente.

LA NORMATIVA

Articolo 50  T.U.E.L. “Competenze del sindaco e del presidente della provincia”

“OMISSIS

5.  In particolare, in caso di emergenze sanitarie o di igiene pubblica a carattere esclusivamente locale le ordinanze contingibili e urgenti sono adottate dal sindaco, quale rappresentante della comunità locale. Le medesime ordinanze sono adottate dal sindaco, quale rappresentante della comunità locale, in relazione all’urgente necessità di interventi volti a superare situazioni di grave incuria o degrado del territorio, dell’ambiente e del patrimonio culturale o di pregiudizio del decoro e della vivibilità urbana, con particolare riferimento alle esigenze di tutela della tranquillità e del riposo dei residenti, anche intervenendo in materia di orari di vendita, anche per asporto, e di somministrazione di bevande alcoliche e superalcoliche. Negli altri casi l’adozione dei provvedimenti d’urgenza, ivi compresa la costituzione di centri e organismi di referenza o assistenza, spetta allo Stato o alle regioni in ragione della dimensione dell’emergenza e dell’eventuale interessamento di più ambiti territoriali regionali.

OMISSIS”

Articolo 54  T.U.E.L. Attribuzioni del sindaco nelle funzioni di competenza statale

“OMISSIS

4.  Il sindaco, quale ufficiale del Governo, adotta con atto motivato provvedimenti, anche contingibili e urgenti nel rispetto dei princìpi generali dell’ordinamento, al fine di prevenire e di eliminare gravi pericoli che minacciano l’incolumità pubblica e la sicurezza urbana. I provvedimenti di cui al presente comma sono preventivamente comunicati al prefetto anche ai fini della predisposizione degli strumenti ritenuti necessari alla loro attuazione.

4-bis.  I provvedimenti adottati ai sensi del comma 4 concernenti l’incolumità pubblica sono diretti a tutelare l’integrità fisica della popolazione, quelli concernenti la sicurezza urbana sono diretti a prevenire e contrastare l’insorgere di fenomeni criminosi o di illegalità, quali lo spaccio di stupefacenti, lo sfruttamento della prostituzione, la tratta di persone, l’accattonaggio con impiego di minori e disabili, ovvero riguardano fenomeni di abusivismo, quale l’illecita occupazione di spazi pubblici, o di violenza, anche legati all’abuso di alcool o all’uso di sostanze stupefacenti.

OMISSIS”

IL CONSIGLIO DI STATO

La sentenza del CONSIGLIO DI STATO, V, 03/01/24 N° 105 rammenta “...che le ordinanze di necessità e urgenza sono espressione di un potere amministrativoextra ordinem, volto a fronteggiare situazioni di urgente necessità: esse presuppongono, pertanto, l’impossibilità o l’inutilità del ricorso agli strumenti ordinari previsti dalla legislazione vigente, a fronte della necessità di fronteggiare una situazione, non tipizzata dalla legge, di pericolo concreto, o anche solo potenziale…; la sussistenza di tale pericolo deve emergere da un’istruttoria adeguata e da una congrua motivazione, tali da giustificare la deviazione dal principio di tipicità degli atti amministrativi…”,

indicando che “…I presupposti che consentono il legittimo esercizio del potere di ordinanza ex art. 54 del D.Lgs. n. 267 del 2000 sono quelli (i) della contingibilità, intesa nell’accezione di necessità che implica l’insussistenza di rimedi tipici e nominati per fronteggiare efficacemente il pericolo, oppure nella inadeguatezza di quelli esistenti a fronteggiare il pericolo in maniera adeguata e tempestiva; nonché (ii) dell’urgenza, consistente nella materiale impossibilità di differire l’intervento ad altra data e dell’interesse pubblico da salvaguardare…”,

con richiamo della consolidata giurisprudenza in base alla quale “…i presupposti per l’adozione dell’ordinanza contingibile e urgente risiedono nella sussistenza di un pericolo irreparabile ed imminente per la pubblica incolumità, non altrimenti fronteggiabile con i mezzi ordinari apprestati dall’ordinamento, nonché nella provvisorietà e la temporaneità dei suoi effetti, nella proporzionalità del provvedimento, non essendo pertanto possibile adottare ordinanze contingibili e urgenti per fronteggiare situazioni prevedibili e permanenti o quando non vi sia urgenza di provvedere, intesa come assoluta necessità di porre in essere un intervento non rinviabile, a tutela della pubblica incolumità…”.

Infine si chiarisce che “…come statuito dal Consiglio di Stato, sez. I – 30/7/2018, n. 1983, il potere in esame, attribuito al Sindaco dagli artt. 50 e 54 del D.Lgs. n. 267 del 2000, può essere utilizzato non solo a fronte di un pericolo reale, ma anche di una situazione di rischio potenziale, al fine di prevenire l’inveramento di un evento dannoso. Inoltre, la tutela della pubblica incolumità si realizza non solo attraverso l’eliminazione delle minacce dei pericoli, ma anche attraverso l’adozione delle opportune misure di prevenzione. …”.

Si leggano anche:

• CONSIGLIO DI STATO, IV, 25/03/22 N° 2193
• CONSIGLIO DI STATO, V, 10/11/22 N° 9846

Giovanni Paris

ORDINANZE COMUNALI “NATALIZIE” DI DIVIETO DI VENDITA E/O DI ACCENSIONE DI FUOCHI D’ARTIFICIO: PARERE MININTERNO N° 18798 DEL 09/12/16

Ogni anno in moltissimi comuni vengono adottate ordinanze sindacali aventi efficacia durante il periodo delle festività natalizie e che prevedono il divieto di vendita e/o di accensione di fuochi d’artificio, esse sono diversamente motivate, per la tutela della pubblica incolumità, dell’ambiente, degli animali, ecc. .

Nei confronti di tali provvedimenti vengono espresse riserve relativamente alla loro legittimità.

LA NORMATIVA

Art. 57  T.U.L.P.S.

“Senza licenza della autorità locale di pubblica sicurezza non possono spararsi armi da fuoco nè lanciarsi razzi, accendersi fuochi di artificio, innalzarsi aerostati con fiamme, o in genere farsi esplosioni o accensioni pericolose in un luogo abitato o nelle sue adiacenze o lungo una via pubblica o in direzione di essa.

E’ vietato sparare mortaletti e simili apparecchi.

OMISSIS”

Art. 703 c.p. “Accensioni ed esplosioni pericolose”

Chiunque, senza la licenza dell’autorità, in un luogo abitato o nelle sue adiacenze, o lungo una pubblica via o in direzione di essa spara armi da fuoco, accende fuochi d’artificio, o lancia razzi, o innalza aerostati con fiamme, o, in genere, fa accensioni o esplosioni pericolose, è punito con l’ammenda fino a euro 103.

Se il fatto è commesso in un luogo ove sia adunanza o concorso di persone, la pena è dell’arresto fino a un mese”.

Articolo 50  T.U.E.L. “Competenze del sindaco e del presidente della provincia”

“OMISSIS

5.  In particolare, in caso di emergenze sanitarie o di igiene pubblica a carattere esclusivamente locale le ordinanze contingibili e urgenti sono adottate dal sindaco, quale rappresentante della comunità locale. Le medesime ordinanze sono adottate dal sindaco, quale rappresentante della comunità locale, in relazione all’urgente necessità di interventi volti a superare situazioni di grave incuria o degrado del territorio, dell’ambiente e del patrimonio culturale o di pregiudizio del decoro e della vivibilità urbana, con particolare riferimento alle esigenze di tutela della tranquillità e del riposo dei residenti, anche intervenendo in materia di orari di vendita, anche per asporto, e di somministrazione di bevande alcoliche e superalcoliche. Negli altri casi l’adozione dei provvedimenti d’urgenza, ivi compresa la costituzione di centri e organismi di referenza o assistenza, spetta allo Stato o alle regioni in ragione della dimensione dell’emergenza e dell’eventuale interessamento di più ambiti territoriali regionali.

OMISSIS”

Articolo 54  T.U.E.L. Attribuzioni del sindaco nelle funzioni di competenza statale

“OMISSIS

4.  Il sindaco, quale ufficiale del Governo, adotta con atto motivato provvedimenti, anche contingibili e urgenti nel rispetto dei princìpi generali dell’ordinamento, al fine di prevenire e di eliminare gravi pericoli che minacciano l’incolumità pubblica e la sicurezza urbana. I provvedimenti di cui al presente comma sono preventivamente comunicati al prefetto anche ai fini della predisposizione degli strumenti ritenuti necessari alla loro attuazione.

4-bis.  I provvedimenti adottati ai sensi del comma 4 concernenti l’incolumità pubblica sono diretti a tutelare l’integrità fisica della popolazione, quelli concernenti la sicurezza urbana sono diretti a prevenire e contrastare l’insorgere di fenomeni criminosi o di illegalità, quali lo spaccio di stupefacenti, lo sfruttamento della prostituzione, la tratta di persone, l’accattonaggio con impiego di minori e disabili, ovvero riguardano fenomeni di abusivismo, quale l’illecita occupazione di spazi pubblici, o di violenza, anche legati all’abuso di alcool o all’uso di sostanze stupefacenti.

OMISSIS”

IL PARERE MINISTERIALE

il Ministero dell’Interno ha in materia espresso il PARERE PROT. N° 18798 del 09/12/16 di cui si riporta uno stralcio.

“La possibilità di ricorrere allo strumento dell’ordinanza contingibile e urgente è quindi legata alla sussistenza di un pericolo concreto che impone di provvedere in via d’urgenza con strumenti extra ordinem, per porre rimedio a situazioni di natura eccezionale e imprevedibile di pericolo attuale e imminente per l’incolumità pubblica, non fronteggiabili con i mezzi ordinari apprestati dall’ordinamen…, si osserva che la natura innovativa di tali ordinanze, che pongono limiti quasi assoluti all’impiego di tutte le tipologie di articoli pirotecnici, incida sulla vigente disciplina legislativa in materia, nonostante dalle ordinanze non emergano situazioni di contingibilità e urgenza. Occorre evidenziare che il d.lgs. n. 123/2015, che disciplina la materia, prevede, al fine di garantire il consumatore sulla qualità del prodotto che viene immesso sul mercato, che i prodotti pirotecnici utilizzabili nel territorio nazionale sono quelli recanti la marcatura CE che abbiano superato la valutazione di conformità prescritta. Si segnala altresì che il capo V del d.lgs n. 123/2015 rubricato “sorveglianza del mercato e controllo degli articoli pirotecnici” prevede che se l’autorità di sorveglianza del mercato abbia motivi sufficienti per ritenere che un articolo pirotecnico presenti rischio per la salute e per l’incolumità delle persone o per altri aspetti della protezione del pubblico interesse di cui al presente decreto, dopo aver effettuato una valutazione, può nei casi più gravi chiedere anche il ritiro dal mercato del prodotto, pertanto ulteriori divieti di uso di prodotti pirotecnici non possono essere stabiliti dal sindaco, ma solo dalla normativa di settore. Peraltro si soggiunge che l’uso dei fuochi pirotecnici è un accadimento che si verifica ogni anno durante le festività natalizie, pertanto non è una circostanza che si pone fuori dall’ordinato e prevedibile svolgersi degli eventi, che è condizione necessaria per giustificare l’utilizzo del provvedimento extra ordinem”.

DOMANDA

Le limitazioni sopra indicate o tipologie ad esse similari possono essere previste all’interno di norme regolamentari comunali?

Si legga sull’argomento l’articolo DIVIETO DI ACCENDERE FUOCHI D’ARTIFICIO: TAR LOMBARDIA, IV, 21/09/22 N° 2034

Giovanni Paris

COMPETENZA ALLA EMISSIONE DI ORDINANZA DI RIMOZIONE RIFIUTI EX ART. 192/2 D.LGS. 152/06: CONSIGLIO DI STATO, VII, 13/11/23 N° 9722

CHI E’ IL SOGGETTO COMPETENTE AD EMETTERE L’ORDINANZA DI RIMOZIONE DEI RIFIUTI PREVISTA DALL’ART. 192/2 DEL D.LGS. 152/06, IL SINDACO O IL DIRIGENTE COMUNALE?

LA NORMATIVA

ART. 192  “Divieto di abbandono” D.Lgs. 152/06

1.  L’abbandono e il deposito incontrollati di rifiuti sul suolo e nel suolo sono vietati.

2.  È altresì vietata l’immissione di rifiuti di qualsiasi genere, allo stato solido o liquido, nelle acque superficiali e sotterranee.

3.  Fatta salva l’applicazione delle sanzioni di cui agli articoli 255 e 256, chiunque viola i divieti di cui ai commi 1 e 2 è tenuto a procedere alla rimozione, all’avvio a recupero o allo smaltimento dei rifiuti ed al ripristino dello stato dei luoghi in solido con il proprietario e con i titolari di diritti reali o personali di godimento sull’area, ai quali tale violazione sia imputabile a titolo di dolo o colpa, in base agli accertamenti effettuati, in contraddittorio con i soggetti interessati, dai soggetti preposti al controllo. Il Sindaco dispone con ordinanza le operazioni a tal fine necessarie ed il termine entro cui provvedere, decorso il quale procede all’esecuzione in danno dei soggetti obbligati ed al recupero delle somme anticipate.

4.  Qualora la responsabilità del fatto illecito sia imputabile ad amministratori o rappresentanti di persona giuridica ai sensi e per gli effetti del comma 3, sono tenuti in solido la persona giuridica ed i soggetti che siano subentrati nei diritti della persona stessa, secondo le previsioni del decreto legislativo 8 giugno 2001, n. 231, in materia di responsabilità amministrativa delle persone giuridiche, delle società e delle associazioni.”.

Articolo 107  “Funzioni e responsabilità della dirigenza” T.U.E.L.

“OMISSIS

2.  Spettano ai dirigenti tutti i compiti, compresa l’adozione degli atti e provvedimenti amministrativi che impegnano l’amministrazione verso l’esterno, non ricompresi espressamente dalla legge o dallo statuto tra le funzioni di indirizzo e controllo politico-amministrativo degli organi di governo dell’ente o non rientranti tra le funzioni del segretario o del direttore generale, di cui rispettivamente agli articoli 97 e 108.

OMISSIS”

IL CASO

E’ stata impugnata di fronte al T.A.R. ordinanza del dirigente comunale recante l’ordine di procedere alla bonifica e alla riqualificazione ambientale di un’area adibita a discarica non autorizzata, denunciando la incompetenza dello stesso alla adozione di siffatto atto.

Il T.A.R. ha ritenuto insussistente il vizio di incompetenza sull’assunto che l’ordinanza impugnata non fosse un provvedimento extra ordinem ai sensi dell’articolo 54 del D.lgs. n. 267 del 2000, quanto piuttosto atto espressione di un potere di ordinaria amministrazione di cui all’articolo 192, D.lgs. n. 152 del 2006.

La sentenza del T.A.R. viene appellata dinanzi al Consiglio di Stato censurando l’erroneità della stessa nella parte in cui ha respinto la doglianza inerente il vizio di incompetenza dell’autorità emanante, sull’assunto che il provvedimento impugnato fosse riconducibile alle ordinanze di cui all’articolo 192, comma 3, D.Lgs. n. 152 del 2006 e attribuendone, tuttavia, erroneamente la competenza al dirigente comunale anziché al Sindaco.

Si afferma che le argomentazioni del T.A.R. sarebbero errate e superate dalla giurisprudenza amministrativa, in quanto, sebbene l’articolo 107 del D.Lgs. 267 del 2000 attribuisca ai dirigenti l’attività di gestione, il citato articolo 192, nella parte in cui prevede la competenza del Sindaco in relazione all’ordinanza di rimozione, recupero e smaltimento di rifiuti e ripristino dello stato dei luoghi, è da ritenersi norma speciale.

LA SENTENZA

La sentenza del CONSIGLIO DI STATO, VII, 13/11/23 N° 9722 si pone di “…stabilire…in primo luogo, se l’impugnata ordinanza…sia qualificabile come ordinanza adottata ai sensi dell’articolo 192 del T.U. ambientale n, 152 del 2006;…in secondo luogo – e in caso di risposta affermativa al primo quesito – se possa ritenersi che il dirigente comunale fosse competente alla sua adozione. …”.

La risposta che viene data è che “…La prima delle questioni dinanzi esposte deve essere risolta nel senso che, effettivamente, l’impugnato provvedimento comunale…fosse qualificabile come ordinanza adottata ai sensi dell’articolo 192 del T.U. ambientale (in materia di ‘divieto di abbandono di rifiuti). …”,

mentre per il secondo quesito viene fornita risposta negativa, il dirigente comunale non può considerarsi competente all’adozione di un’ordinanza adottata ai sensi dell’art. 192 e ciò in base al consolidato orientamento dal quale non si rinvengono ragioni per discostarsene, ribadendo che “…l’ordinanza di rimozione dei rifiuti abbandonati può essere adottata esclusivamente dal Sindaco e non dal dirigente, poiché l’articolo 192 del decreto legislativo n. 152 del 2006 è una disposizione sopravvenuta, speciale e derogatoria rispetto all’articolo 107, comma 2 del decreto legislativo n. 267 del 2000 – il quale attribuisce in via generale ai dirigenti l’adozione di atti di natura gestionale e a rilevanza esterna…Non può pertanto essere condivisa la tesi…secondo cui il mancato, espresso richiamo – nell’ambito dell’ordinanza impugnata in primo grado – alla previsione di cui all’articolo 192 impedirebbe di fare applicazione del riparto di competenze ivi disciplinato. …Non può, poi essere condivisa la tesi del Comune secondo il quale, nel caso in esame, la competenza dirigenziale all’adozione del provvedimento impugnato in primo grado deriverebbe dal generale principio della distinzione fra l’ambito dell’indirizzo politico e quello gestionale. Al riguardo è sufficiente fare rinvio ai presupposti dell’orientamento giurisprudenziale dinanzi richiamato, il quale – come detto – si fonda sul carattere espresso, speciale e derogatorio della competenza sindacale di cui al più volte richiamato articolo 192. …”

Giovanni Paris