TERMINE DI EMISSIONE ORDINANZA INGIUNZIONE: CASS. CIV., II, 10/10/22 N° 29404

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IL TERMINE ENTRO CUI EMETTERE L’ORDINANZA INGIUNZIONE EX ART. 18 L. 689/81 E’ QUELLO DELL’ART. 2 DELLA L. 241/90 RELATIVO ALLA CONCLUSIONE DEL PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO?

L’art. 2/2  “Conclusione del procedimento” della L. 241/90 recita:

“2.  Nei casi in cui disposizioni di legge ovvero i provvedimenti di cui ai commi 3, 4 e 5 non prevedono un termine diverso, i procedimenti amministrativi di competenza delle amministrazioni statali e degli enti pubblici nazionali devono concludersi entro il termine di trenta giorni.”.

Il fatto che nella L. 689/81 si riscontri la mancata previsione di un termine finale per l’esercizio della potestà sanzionatoria, cioè del termine entro cui emettere l’ordinanza-ingiunzione di cui all’art. 18 L. 689/81, fa sorgere la domanda se quindi va applicato quello previsto dall’art. 2/2 della L. 241/90.

La risposta da parte della giurisprudenza della Corte di Cassazione come da costante, condiviso e ribadito orientamento è stata negativa, ciò ha trovato conferma nella Cass. Civ., II, 10/10/22 n° 29404 (scarica e leggi), nella quale si afferma che

“…in tema di sanzioni amministrative, il procedimento preordinato alla loro irrogazione sfugge all’ambito di applicazione della L. n. 241 del 1990 in quanto, per la sua natura sanzionatoria, è compiutamente retto dai principi sanciti dalla I. n. 689 del 1981 (Cass. n. 31239 del 2021); ha, inoltre, affermato (Cass. n. 21706 del 2018), con un principio cui si intende dare seguito in assenza di valide argomentazioni che inducano ad una sua rimeditazione, che in tema di sanzioni amministrative, alla mancata previsione nella I. n. 689 del 1981 del termine per l’emissione dell’ordinanza ingiunzione non si può ovviare applicando quello, peraltro non perentorio, previsto per la conclusione del procedimento amministrativo dall’art. 2 della I. n. 241 del 1990…in quanto la I. n. 689 del 1981 costituisce un sistema di norme organico e compiuto e delinea un procedimento di carattere contenzioso in sede amministrativa, scandito in fasi i cui tempi sono regolati in modo da non consentire, anche nell’interesse dell’incolpato, il rispetto di un termine così breve. ...”.

Si legga anche Cass. Civ., II, 03/11/21 n° 31239 per la quale “…in tema di sanzioni amministrative, il procedimento preordinato alla loro irrogazione sfugge all’ambito di applicazione della I. n. 241 del 1990 in quanto, per la sua natura sanzionatoria, è compiutamente retto dai principi sanciti dalla I. n. 689 del 1981, il termine previsto dall’art. 2, comma 3, della I. n. 241 cit. …è incompatibile con i procedimenti regolati dalla I. n. 689 cit., la quale costituisce un sistema di norme organico e compiuto e delinea un procedimento di carattere contenzioso scandito in fasi i cui tempi sono regolati in modo da non consentire, anche nell’interesse dell’incolpato, il rispetto di un termine così breve. …”

Della questione si è occupata anche la Corte Costituzionale con sentenza del 12/07/21 n° 151 (scarica e leggi) di cui si riporta la massima: “Sono dichiarate inammissibili le questioni di legittimità costituzionale – sollevate dal Tribunale di Venezia, in composizione monocratica, in riferimento agli artt. 3 e 97 Cost. – dell’art. 18 della legge n. 689 del 1981, nella parte in cui non prevede un termine per la conclusione del procedimento sanzionatorio mediante l’emissione dell’ordinanza-ingiunzione o dell’ordinanza di archiviazione degli atti. Il termine di prescrizione del diritto alla riscossione delle somme dovute per le violazioni amministrative – di durata quinquennale e suscettibile di interruzione – è inidoneo per la sua ampiezza a garantire, di per sé solo, la certezza giuridica della posizione dell’incolpato e l’effettività del suo diritto di difesa, che richiedono contiguità temporale tra l’accertamento dell’illecito e l’applicazione della sanzione. Tuttavia l’omissione denunciata dal rimettente non può essere sanata dalla Corte costituzionale, essendo rimessa alla valutazione del legislatore l’individuazione dei termini idonei ad assicurare un’adeguata protezione agli evocati principi costituzionali, se del caso prevedendo meccanismi che consentano di modularne l’ampiezza in relazione agli specifici interessi di volta in volta incisi. Il protrarsi della segnalata lacuna normativa – che colloca l’autorità titolare della potestà punitiva in una posizione ingiustificatamente privilegiata – rende peraltro ineludibile un tempestivo intervento legislativo. (Precedenti citati: sentenze n. 23 del 2013, n. 176 del 2004 e n. 262 del 1997). In materia di sanzioni amministrative, il principio di legalità non solo impone la predeterminazione ex lege di rigorosi criteri di esercizio del potere, della configurazione della norma di condotta la cui inosservanza è soggetta a sanzione, della tipologia e della misura della sanzione stessa e della struttura di eventuali cause esimenti, ma deve necessariamente modellare anche la formazione procedimentale del provvedimento afflittivo con specifico riguardo alla scansione cronologica dell’esercizio del potere, in quanto la previsione di un preciso limite temporale per la irrogazione della sanzione costituisce un presupposto essenziale per il soddisfacimento dell’esigenza di certezza giuridica, in chiave di tutela dell’interesse soggettivo alla tempestiva definizione della propria situazione giuridica di fronte alla potestà sanzionatoria della pubblica amministrazione, nonché di prevenzione generale e speciale. (Precedente citato: sentenza n. 5 del 2021). La fissazione di un termine per la conclusione del procedimento non particolarmente distante dal momento dell’accertamento e della contestazione dell’illecito, consentendo all’incolpato di opporsi efficacemente al provvedimento sanzionatorio, garantisce un esercizio effettivo del diritto di difesa tutelato dall’art. 24 Cost. ed è coerente con il principio di buon andamento ed imparzialità della pubblica amministrazione di cui all’art. 97 Cost..”

Analoghe considerazioni sono state espresse dal Consiglio di Stato, Sezione VII – Sentenza 14/02/22, n° 1081 (scarica e leggi) che richiama e amplia i contenuti e le osservazioni posti dalla Corte Costituzionale con la sentenza sopra citata, rilevando come “…La questione controversa è se possa ritenersi applicabile al caso di specie il termine generale di conclusione del procedimento di cui alla L. 241/90 ovvero se debba applicarsi tout court il termine di prescrizione quinquennale di cui all’art. 28 L. 689/81. Sul tema si registra, oltre al precedente citato dall’appellante, un maggioritario orientamento giurisprudenziale che ritiene non applicabili al procedimento sanzionatorio i princìpi generali della L. 241/1990 (tra le più recenti Cass., Sez. II, 3 novembre 2021, n. 31239, secondo cui il procedimento preordinato alla irrogazione di sanzioni amministrative sfugge all’ambito di applicazione della L. 241 del 1990, in quanto, per la sua natura sanzionatoria, è compiutamente retto dai principi sanciti dalla L. 689 del 1981). Ciò posto non può non rilevarsi come non possa essere condivisa la tesi secondo cui, non avendo la L. 689/1981 previsto un termine finale per la conclusione del procedimento sanzionatorio, lo stesso possa ingiustificatamente protrarsi sine die, con l’unico limite della prescrizione quinquennale del diritto a riscuotere la sanzione (L. 689/1981, art. 28). …“.

Pertanto è vero che manca la previsione normativa di un termine finale per l’esercizio della potestà sanzionatoria, cioè del termine entro cui emettere l’ordinanza-ingiunzione di cui all’art. 18 L. 689/81, ma tale circostanza non viene assunta come indifferente, ma chiaramente bisognevole di un tempestivo intervento legislativo.

Giovanni Paris

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